Achizițiile publice reprezintă un domeniu complex, în care principiile tratamentului egal, nediscriminării și asigurării unei concurențe efective trebuie să fie în echilibru cu necesitatea de a obține produse, servicii și lucrări de înaltă calitate. În 24 octombrie 2024 Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) a emis o decizie importantă în cauza C‑513/23 cu privire la utilizarea standardelor în specificațiile tehnice și obligația de a permite soluții echivalente.
În esență, CJUE a statuat că o reglementare națională care obligă autoritățile contractante să adauge sintagma „sau echivalent” de fiecare dată când se face trimitere la un standard în specificațiile tehnice este compatibilă cu Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice. Această obligație se aplică indiferent dacă standardul menționat este armonizat la nivel european sau nu, inclusiv în cazul standardelor armonizate în temeiul Regulamentului (UE) 305/2011 privind produsele pentru construcții.
Curtea a subliniat că Directiva 2014/24/UE are ca scop asigurarea unei piețe a achizițiilor publice deschise concurenței, care să reflecte diversitatea soluțiilor tehnice disponibile. Omiterea sintagmei „sau echivalent” ar putea limita în mod nejustificat participarea operatorilor economici.
Rolul standardelor în achizițiile publice
Decizia CJUE ridică o întrebare fundamentală: care este scopul introducerii standardelor în specificațiile tehnice, dacă oricum trebuie să se permită întotdeauna soluții echivalente? Standardele sunt menite să asigure un nivel minim de calitate, siguranță și compatibilitate, facilitând comparabilitatea ofertelor și reducând riscurile asociate produselor necunoscute.
Pentru a ilustra puțin polemica, vom utiliza un exemplu ușor de înțeles și care are un impact destul de larg în viața noastră: standardul USB tip C impus de UE pentru portul de încărcare al dispozitivelor care a fost adoptat la nivelul UE prin Directiva (UE) 2022/2380. Să ne imaginăm ce ar însemna dacă într-o astfel de situție în care scopul este standardizarea am adăuga sintagma „sau echivalent”? Pur și simplu avantejele standardizării ar fi eliminate instantaneu, deoarece nu s-ar putea susține în mod rezonabil că mufa de tip Apple nu ar fi echivalentă cu mufa USB tip C. Ideea de bază este aceea că, dacă decizi la un moment dat că avantajele standardizării sunt mai importante decât eventualele inconveniente, nu poți, în mod logic, să spui ulterior că vrei respectarea standardului, dar accepți și soluții echivalente.
Cu toate acestea, în domeniul achizițiilor publice ar trebui utilizată tocmai această logică a echivalenței, deoarece se consideră că standardele ar putea fi folosite ca instrument pentru limitarea concurenței. În acest sens este elocvent considerentul 74 paragraful 2 tezele 4-5 din directivă:
„În cazul în care se face trimitere la un standard european sau, în absența acestuia, la un standard național, ofertele care au la bază soluții echivalente ar trebui să fie luate în considerare de către autoritățile contractante. Responsabilitatea de a face dovada echivalenței cu eticheta solicitată ar trebui să revină operatorului economic”.
Totodată, dispozițiile paragrafului 3 ale aceluiași considerent din directiva europeană în materie de achiziții publice stipulează că :
„Pentru a face dovada echivalenței, ar trebui să fie posibil să li se ceară ofertanților să furnizeze dovezi verificate de către terți. Cu toate acestea, ar trebui permise și alte mijloace de probă adecvate, cum ar fi un dosar tehnic al producătorului, în cazul în care operatorul economic nu are acces la certificate sau rapoarte de încercare, și nici posibilitatea de a le obține în termenele stabilite, cu condiția ca operatorul economic în cauză să dovedească în acest fel că lucrările, produsele sau serviciile îndeplinesc cerințele sau criteriile care figurează în specificațiile tehnice, în criteriile de atribuire sau în condițiile de executare a contractului”
Problema practicienilor este aceea că există riscul ca unii operatori economici să prezinte documente care atestă formal echivalența (pe principiul „hârtia suportă orice”), fără ca produsele sau serviciile să îndeplinească în realitate cerințele de calitate ale autorității contractante.
Legislația în domeniul achizițiilor publice oferă teoretic autorităților instrumentele necesare pentru a verifica și a asigura conformitatea ofertelor, dar de multe ori membrii comisiilor de evaluare nu au expertiza necesară pentru a realiza analize la acel nivel de complexitate.
Cadrul legal național
Fără surprize deosebite, prevederile Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice transpun în legislația românească dispozițiile Directivei 2014/24/UE și oferă cadrul pentru utilizarea standardelor și acceptarea soluțiilor echivalente:
- Art. 156 alin. (1) lit. b) prevede că specificațiile tehnice pot fi formulate prin trimitere la diverse categorii de standarde, cu condiția ca fiecare trimitere să fie însoțită de mențiunea „sau echivalent„.
- Conform art. 156 alin. (4), autoritatea contractantă nu poate respinge o ofertă pentru neconformitatea cu standardele menționate, dacă ofertantul demonstrează prin orice mijloace adecvate că soluțiile propuse sunt echivalente.
- Art. 158 stabilește că, drept mijloc de probă pentru conformitate, autoritatea poate solicita rapoarte de încercare sau certificate emise de organisme acreditate de evaluare a conformității, fiind obligată să accepte și documente echivalente. În plus, alin. (2) impune autorității să accepte și alte mijloace de probă, precum dosarul tehnic al producătorului, dacă operatorul economic nu are acces la certificatele sau rapoartele de încercare solicitate.
Jurisprudența națională nu oferă surprize și confirmă această interpretare – spre exemplu, prin decizia civilă nr. 3846/2017, Curtea de Apel București a statuat că obligativitatea prezentării doar a anumitor documente în dovedirea calității unor materiale și produse, fără posibilitatea prezentării și acceptării unor documente echivalente, încalcă art. 158 alin. (2) din Legea nr. 98/2016.
În anii trecuți au existat și la noi foarte multe corecții pe proiectele europene în care se depistau specificații tehnice care făceau trimitere la standarde, mărci, brevete etc. fără a exista mențiunea „sau echivalent”, iar corecțiile se aplicau fără analize nuanțate care să demonstreze o utilizare abuzivă de către autoritățile contractante.
Spre exemplu în zona de trimitere la mărci, dacă într-o documentație de achiziție pentru laptopuri se preciza că acestea vor fi configurate cu sistem de operare Windows și/sau vor avea preinstalată suita Microsoft Office, exista automat o corecție de 25% din valoarea întregii achiziții.
Pentru a evita acest risc, în acest moment, autoritățile introduc atât în caietul de sarcini în partea introductivă, cât și în Fișa de date la secțiunea VI.3 Informații suplimentare o formulare de tipul :
Cerintele tehnice definite prin trimitere la standarde, la un anumit producator, la mărci, brevete, tipuri, la o origine sau la o productie/metoda specifica de fabricatie/prestare/executie, vor fi intelese ca fiind insotite de mentiunea „sau echivalent”.
Potrivit art. 2 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 98/2016, fiecare autoritate contractantă este responsabilă de modul în care elaborează documentația de atribuire, inclusiv în privința specificațiilor tehnice, în conformitate cu principiul asumării răspunderii. Totodată, în baza art. 126 alin. (1) din H.G. nr. 395/2016, autoritatea desemnează o comisie de evaluare, iar în cazul în care ofertanții propun soluții echivalente, aceasta are responsabilitatea de a aprecia echivalența soluțiilor ofertate, folosind toate mijloacele de probă admise de lege. De aici deducem clar că membrii comisiei de evaluare ar trebui să dispună de expertiza necesară pentru a aprecia conformitatea soluțiilor echivalente propuse de ofertanți, prin urmare este riscantă practica unor autorități contractante care constă în numirea în comisii de evaluare a unor persoane care nu au expertiză în domeniu.
Concluzii
Decizia recentă a CJUE în cauza C-513/23 confirmă că specificațiile tehnice care fac trimitere la standarde trebuie să permită întotdeauna și soluții echivalente. Deși standardele joacă un rol important în asigurarea calității și comparabilității ofertelor, considerentele Directivei 2014/24/UE subliniază că acestea nu trebuie utilizate în mod abuziv pentru restrângerea concurenței.
În cele din urmă, sarcina de a elabora specificații tehnice clare, care să permită participarea în condiții de egalitate a tuturor operatorilor economici interesați, revine autorităților contractante. Cadrul legal din România, în special Legea nr. 98/2016, oferă autorităților contractante instrumentele necesare pentru a defini cerințele tehnice, a verifica conformitatea ofertelor și a asigura respectarea principiilor nediscriminării și tratamentului egal.
Doar printr-o abordare echilibrată, care valorifică avantajele standardelor fără a elimina concurența, autoritățile pot asigura o utilizare optimă a fondurilor publice și obținerea unor produse, servicii și lucrări care respectă standarde înalte de calitate. Decizia CJUE și analiza considerentelor directivei evidențiază importanța menținerii acestui echilibru delicat între standardizare și inovație în domeniul complex al achizițiilor publice.
Cu toate acestea, în practică, pot apărea dificultăți în evaluarea caracterului echivalent al soluțiilor alternative propuse de ofertanți, în special atunci când personalul autorității contractante nu are expertiza tehnică necesară pentru a aprecia în mod corect conformitatea acestora cu cerințele de calitate.
